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新电改实施细则比方案更重要
发布时间:2015-04-07 16:49:43   点击: 6516次  

  新方案更具现实意义

  当下,推进新一轮电改至少有以下几方面优势:一是政策推动。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。会议不仅制定了全面深化改革的总目标、总任务,还明确了改革方向和改革重点,表明改革从“口号”走向操作。而电力是国民经济的重要组成部分,此时推动电力体制改革,促使市场在电力资源配置中起决定性作用,正当其时;二是环境允许。当前,我国经济进入新常态,电力发展也不会像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为改革创造了一个相对稳定的内外部环境条件;三是技术提升。随着交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善,为电改提供了相对较好的技术支撑;四是社会诉求。随着经济社会的持续快速发展,电力工业目前的体制机制已经无法完全满足市场需求,加上电力行业本身也存在着一些问题,使得改革的社会共识不断增加,社会各界对推进加快电力体制改革的诉求也越来越高。因此,选择这个时间重启电改,应该说是“大势所趋”。

  通过对9号文的解读,笔者认为新方案的总体思想还是符合预期的。9号文中对于深化电力体制改革的总体思路比较符合我国国情和国家战略方针,也符合十八届三中全会的改革思路和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件精神,所提出的“建立健全电力行业‘有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效’的市场机制”的基本目标也契合实际需求,满足可操作性原则。文件中对于改革的重点和基本路径可以概括为“三放开、三加强、一独立”,体制框架设计为“放开两头,管住中间”,跟预期基本相同。总体而言,本轮电改方案是比较务实的,综合考虑了改革需求和可操作性原则,相比于“5 号文”,更具有现实意义。

  当然,9号文只是一个纲领性和引导性文件,真正落实还需要各方面的政策法规、操作文件来配套,很多问题也还有待解决。3月20日,国家发改委和国家能源局联合下发了《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的引导意见》,业内视其为第一个配套文件。此文件促进清洁能源高效利用,说明节能减排重要性,同时也反映了以计划为基础逐步走向市场而不是一步迈向市场的基本路径是促进我国清洁能源发展的合理途径。此外,这个配套措施也符合笔者一贯强调的节能减排、提高用电效率、促进集中式和分布式清洁能源发电等观点。因此,目前来看从宏观引导层面的新方案到操作层面的配套措施,都比较契合预期。

 

  实施细则比方案更重要

  新一轮电力体制将按照“三放开、一相对独立、三强化”的原则重启深化改革,涉及七大重点任务28个子任务:电价改革、电力交易体制改革、组建相对独立的电力交易机构、推进发用电计划改革、售电侧改革、建立分布式电源发展新机制、加强电力统筹规划和科学监管等。

  更加注制度和机制建设,采取渐进而非激进的改革方式。从国际经验看,发达国家电力市场改革的方式主要有两种模式可以借鉴,一种是以调整电力市场结构为主的“激进式”改革模式,以英国为典型,主要特点是:对现有电力体制进行大规模结构重组、拆分和产权私有化改革;只要技术上允许的领域如发电侧、销售侧甚至包括输电建设上面都引入市场竞争机制,构造一个全新的机制。另一种是以建立制度或市场机制为主的“自然发育式改革”(或叫“渐进式改革”),以美国为典型,主要特点是以颁布和实施一系列法案为标志,通过政府引导推动电力市场的自然形成和发展。以此比较,新电改方案并未涉及现有电网拆分等业内认为的顽疾,也未涉及“调度独立”、“输配分开”等内容,但准确界定了电力行业各环节性质,正确区分竞争性和垄断性环节,在发电侧和售电侧形成有效竞争,重在建立电力市场制度和市场机制。另外,电力体制改革涉及各方面的利益调整,不同利益主体在改革中的获益不同,电力市场的利益格局将重新划分。因此,在保证电力安全及社会稳定的目标指引下,管理层融合了各方的诉求,采取的是一种系统的、妥协、渐进的改革方案,选择一条推动相对容易的方案,折射出其稳妥、审慎的改革策略。这也说明新电改方案不是以拆分来实现市场化,而是通过构建有效竞争的电力市场结构和市场体系,形成主要由市场决定电力价格的机制。

  主要亮点:界定电网性质和放开售电侧。上一轮电力体制改革,除了发电侧电源项目建设实现多主体竞争之外,全产业链的其他环节仍然为行政命令和垄断企业把持,市场竞争并未形成,尤其是电网企业,集电力输送、统购统销、调度交易为一体,内部运作封闭,成本不透明,靠吃购销差价“躺着挣钱”,企业始终存在扩大投资规模、追求过高利润的冲动。如今,新电改方案对电网企业的职能有了新的定义:电网企业未来主要从事电网投资运行、电力传输配送、负责电网系统安全,保障电网公平无歧视开放,按国家规定履行电力普遍服务义务。即从事电网投资运行、电力传输配送的平台提供商,起到“电力输送通道”作用。可见,在重新界定电网性质后,新电改方案对电网行业最大的冲击将是其盈利模式的改变,即让电网企业从以往的购售电差价转变为成本和合理利润相结合的模式,将压缩电网的高额利润,让其回归到合理利润水平。也就是说,未来电网企业将失去其本不该有的、非企业的、非市场的职能,其盈利模式将由之前营利性单位变为公用事业单位,只收政府核定的输配电价,即“过路费”。

  另外,新增售电业务放开也是新电改方案中最大亮点之一。在电力系统发、输、配、售四环节中,发电和售电环节是属于竞争性环节。尽管此次新电改也只是开放了新增售电业务,属于增量部分,并未如市场预期的那样放开原有售电,即存量部分。但无论如何,在电力系统全面引入市场交易机制已是大势所趋。只有让各利益相关方在电力市场中充分竞争,才能最大程度的还原电力在保供前提下的商品属性,让市场真正发挥配置电力资源的决定性作用。

  具体实施细则比方案更重要。当然,新电改方案只是一个大的框架,只是指明未来改革的基本方向和思路,不可能涉及到具体的实施细节问题,也留下了一些后续待解决的问题,例如,如何保证电力交易机构相对独立?如何强化政府监管?居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格不属于放开之列,所以公益性和调节性的发用电计划不放开,如何保证发电企业不折不扣落实这些发用电计划?在网售仍未完全分开的条件下,如何保证电网的公平输送?取消发用电计划后,电力调度怎么协调?放开竞争性电价后,标杆电价怎么定?售电侧放开,进入售电领域的主体应该具备怎样的标准?这些问题只能靠配套的N个实施细则解决,这些细则至少应包括稳步推进电力改革工作、有序售用电计划、促进电力市场化交易、电力交易机构组建和运营办法、配售电业务准入和监管办法、售电侧体制改革、社会资本进入增量配电领域和输配电价核定办法等引导意见。这些实施细则对电改的推动作用更为强大、更重要,更应引起社会关注和重视。

 

  如何从方向变成行动有待明确

  “9号文”这一客观上将引导未来若干年(尽管具体时间表仍不清楚)电改“顶层设计”的文件已经没有悬念。那么悬念就变成:基于9号文意见,新电改如何从方向变成行动,作用于电力体系的产业组织、行业管理、运行机制与政策?在这一过程中,需要秉承何种价值标准?有哪些需要进一步明确或者讨论的问题,将影响电力改革推进的成效与目标的实现?

  “9号文”包含了体制改革之外的诸多内容。9号文包含的内容林林总总,覆盖的不仅是体制机制,而几乎是整个电力行业发展的全面问题,特别是明确了很多鼓励与限制性的政策措施,解决市场失灵或者市场临时缺位的问题,更像一个“大规划”。相当部分内容,严格讲,跟电力体制改革(组织、运行与规制)并没有直接关系。比如对分布式能源的鼓励政策、各种可再生能源与高效机组的优先上网问题、高耗能产业合理布局问题、节能减排目标与政策实施问题,以及规划的角色与作用问题等。

  电改可能有助于这些体制改革之外问题的解决,或可能与这些问题完全无关,抑或可能会使这些问题变得棘手而必须辅以额外或者补充性的政策措施。但是,电力体制改革之于这些问题,最多只能算伴生影响。

  电改可能带来一些新的问题,但这些问题的解决需要额外的政策,也并不意味着改革本身是有问题的,需要推倒重来。体制机制的改革,主要在于建立市场运行的基础设施、规则与监管能力;而不同的政策措施,着眼于解决市场失灵或临时缺失条件下不同的政策目标。相比动辄就需要“统筹”的说法,这一“分工” 与着力点的明确,更能接近市场与政府运行的合理边界。

  改革的实施路径、工作组与时间表待明确。电力改革涉及到发电、输电、配电、调度、售电与用电等多个方面,改革的实施路径、工作组与时间表将陆续建立。可以预见的,这将持续比较长的时间。

  开放电网、公平接入无疑是这一改革文件的亮点之一,但是这一工作更像是个过程,并没有明确的目标。

  电价形成机制、市场化交易涉及到基础设施的建设,需要很高的能力与细节设计,并且受到诸多电力行业内外因素的影响,就此设定成功的标准很难。

  售电侧放开单独本身可能力度远远不够,其市场发育的竞争者——电网同时具有输、配电业务与售电业务,关联交易的存在可能性很难保证市场竞争的公平性。对输电网资产实施财务核算、功能与所有权方面的分离改革现在看来还比较遥远。

  那么有没有一个相对简单、容易被决策者与公众理解的目标?笔者的研究团队过去两年对我国电价水平及其形成中燃料、发电、输配端、税负等因素的贡献进行全面分解研究,并进行了国际比较,笔者倾向于认为,将总体电价水平的实质性下降作为电改成果的标准将是合适的。从操作上讲,美国的电价水平和各种税负比例较低,市场发达流动性强,是一个很好的参考指标。考虑到世界能源价格日益具有联动性,我国电改的成功标准,似乎可以设定为上网电价低于美国5%- 10%左右,终端税前电价水平始终低于美国10%-20%左右。基于投入要素的价格水平,这也是完全可以做到的。而税后的电价水平,取决于税负与各种基金的大小,不具时间上的稳定性,不宜作为标准。

  连续区间的指标如何基于明确的价值标准确定。9号文中出现了诸多的原则性表述,比如跨省跨期电力交易要 “经济、节能、环保、安全”等等。这些指标有非常高密度的体现。但是,由于这些指标并不存在二值选择,而是在一个连续的区间上,这些指标全部都需要参考性,以表达明确的意义与信息含量。参考系的选择,比如相对于历史水平的变化,发达国家的水平等等。这些都需要进一步明确,以确定相应的“政治性”标准。

  在这个方面,明确的价值标准,也就是判断什么是好,什么是不好的价值标准必须显性化,以最大程度减少自由量裁。明确的价值标准需要应用在各种原则上,确定相应的“政治性”标准或者目标。这需要体现在9号文提及的“具备条件的地区”、“公平规范”、“价格合理”等等表述中。

  新的市场与产业环境下如何做规划。综合资源规划是应用于电力行业的一种基于系统成本最低的整体规划方法。我国开展综合资源规划以及与之相关的电力需求侧管理等工作的时间非常早,经验丰富。

  目前我国已经实现了厂网分开的改革,厂与网、厂与厂已经是各自独立决策的市场主体。最高程度的“大一统”在产业组织上已经不存在,电网环节的“大一统”也将打破。

  在这种情况下,在多大程度范围内,用何种规划的方法,来制定并实施电力规划,无疑是个开放的问题。要使规划变得科学,与市场的运行机制相容,能够解决市场存在的失灵问题,但又不干涉各利益群体的正当权益,以下几个问题是亟待进一步讨论的:

  其一,本质上,一个独立市场主体的决策为什么需要让渡给规划者?这是需要明确的标准。规划的统一程度,完全应该基于独立决策的成本与收益是否与社会的成本与收益一致的标准。如果二者是一致的,那么就没有必要将独立决策让渡给社会决策。过去的很多规划,尤其是产量方面的规划,往往成为侵犯企业自主经营权的行政干预。这种规划是亟待废除的。

  其二,限于时间与精力,统一规划如何保证合理性,如何充分利用信息?但与此同时,规划面临的现实不确定性是固有的。如何在规划的合理性与规划的严肃性之间取得平衡?

  其三,从规划的制定、颁布、实施、更新以及可能争议的解决,需要怎么样的公众、利益相关群体的参与?

 

  突破体制瓶颈方可步入坦途

  自 “5号文”颁布以来,尽管改革逻辑已非常清晰,但进程极其缓慢。高层提出电改12年后的今天,电改顶层设计的上述目标依旧未能如愿实现,输配环节和销售的垄断力量反倒更加坚固和强大:电网企业通过低买高卖获得收益的模式并未得到改变,主辅分离仍不彻底,输配分开尚无时间表,竞价上网以及电价市场化还是遥遥无期,用电价格犹如芝麻开花。电力行业专家普遍认为,电网企业坐吃价差的盈利模式已经成为深化电力改革的拦路虎。而新电改正努力进一步促进电力市场化改革,促进相关企业加强管理、提高效率,引导电网合理投资,引导用户合理使用电力资源。

  “9号文”明确提出,逐步向符合条件的市场主体开放增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式改革配电业务。要打破电改面临的困境,必须摆脱条块束缚,进行兼顾电力行业各方面的全方位的改革,一方面,明确改革目标,形成新的顶层设计机制。不仅避免传统模式下改革的片面性,更能够明确改革目标,使改革方案更加具有针对性。另一方面,从全局出发,形成科学合理的综合改革方案。电力系统具有“发输配售”四部分瞬间完成、瞬间平衡的物理特性,电力体制改革应当实现这四个环节的全局最优,以实现全行业的整体优化为主要目标,从而使改革政策的兼容性更好、适用性更强;此外,更新改革思路,与当前改革的内外部环境相适应。中国电改的现实环境与2002年已有很大不同,在目前电力市场供需宽松的情况下,随着输配电价的明确和竞争性电力市场的形成,整个社会平均电价可能会有所下降。但随着后期经济回暖、电力需求增加,电价则会出现上涨的态势,新电价改革更大压力在于城乡居民用电领域,这种普遍服务所需要的交叉补贴怎么有效核定,成本如何在各用户之间分摊等都是需要解决的问题。

  按照国家能源局副局长王禹民的说法,电改的节点还是落在电网。而围绕电网高度一体化的垄断经营模式,衍生出是否拆分和是否输配分离两个焦点问题。一度,围绕上述问题的争论甚嚣尘上,亦成为电改艰难步进的缩影。最终,9号文确定的电改路径是“放开输配以外的竞争性环节电价,放开配售电业务,放开公益性和调节性以外的发电计划,交易机构相对独立、加强政府监管,强化电力统筹规划”。至于电网拆分和输配分开等破除垄断问题,文件表述为“深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”,事实上回避了这一问题。

  值得关注的是,9号文明确提出,有序推进售电侧市场改革,允许符合条件的高新产业区或经济开发区组建独立的售电主体直接购电、允许社会资本投资成立独立的售电企业、符合条件的发电企业投资和组建售电企业进入售电市场,允许拥有分布式电源的用户或微网系统参与电力交易,鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务企业从事售电业务。虽然售电侧放开的具体细则还有待明确,但投资者的想象空间早已打开。业界普遍认为,售电侧市场开放后的总收入是万亿级别,而净利润将是千亿级别,市场空间极大。时下,一些从事输配电业务的企业都在密集准备在中国启动新一轮电改后抢入售电行业分一杯羹。(本文转自中国电力资讯网)

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